“PPP的統(tǒng)計(jì)分析工作對管理部門非常重要。得項(xiàng)目庫者,掌PPP話語權(quán)。”濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎如此評價(jià)。
5月25日,發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)文稱,近日網(wǎng)站已開辟PPP項(xiàng)目庫專欄,以各地已公布的項(xiàng)目為基礎(chǔ),公開發(fā)布PPP推介項(xiàng)目。本次發(fā)布的PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè),總投資1.97萬億元。
發(fā)改委表示,入庫項(xiàng)目涉及水利設(shè)施、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域,所有項(xiàng)目都已明確項(xiàng)目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等基本信息,擬參與的社會資本可以直接與項(xiàng)目責(zé)任人聯(lián)系。
張燎在接受法治周末記者采訪時(shí)表示,PPP項(xiàng)目庫的建立對投資者和政府而言,都有好處:一方面,可以起到項(xiàng)目規(guī)范和識別作用,過濾掉不合規(guī)的PPP項(xiàng)目,給投資者提供了項(xiàng)目基本信息;另一方面,有利于國家發(fā)改委通過項(xiàng)目庫加強(qiáng)對地方PPP項(xiàng)目的管理,而項(xiàng)目的數(shù)據(jù)也可以為政府決策提供支持。
國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬認(rèn)為,PPP項(xiàng)目庫的推出,是在巨大的保增長壓力下的一個(gè)技術(shù)手段,其所能起到的效果仍然有待觀察。
“發(fā)改委的初衷在于希望通過加大投資,主要是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)方面的投資,為保增長作出努力。就項(xiàng)目庫而言,更多的是起到背書與參考的作用。”馮俏彬?qū)Ψㄖ沃苣┯浾咧赋?。PPP項(xiàng)目庫市場超萬億元
本次公布的1043個(gè)項(xiàng)目,除了包括北京、河北等25個(gè)省份以外,還專門列出了大連、深圳、青島、新疆建設(shè)兵團(tuán)四地,主要涉及水利設(shè)施、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。
資料顯示,此次項(xiàng)目庫的總投資達(dá)到了1.97萬億元。其中,在數(shù)量上安徽居首,有127個(gè)PPP項(xiàng)目庫。在單個(gè)項(xiàng)目的投資額上,杭州地鐵項(xiàng)目以518.7億元名列第一。
而這還不是地方PPP項(xiàng)目庫的全部投資額。在此次的項(xiàng)目庫名單中,天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的數(shù)據(jù)并未出現(xiàn)。事實(shí)上,上述6個(gè)省份多數(shù)也已推出PPP項(xiàng)目。比如河南省今年年初公布了首批29個(gè)PPP項(xiàng)目,總投資額達(dá)805億元。
由此來看,無論是PPP項(xiàng)目的數(shù)量還是總投資額,都將超過發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫的數(shù)字。
各省推出的項(xiàng)目也各有特色。如河北項(xiàng)目庫列出的5個(gè)項(xiàng)目均為醫(yī)療養(yǎng)老項(xiàng)目,廣西的8個(gè)項(xiàng)目均為市政設(shè)施,北京推出的20個(gè)項(xiàng)目則主要為交通和生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目,其中包括3個(gè)地鐵項(xiàng)目,17個(gè)垃圾處理、供熱、污水處理項(xiàng)目。
法治周末記者在大致梳理后發(fā)現(xiàn),在PPP項(xiàng)目庫中,一些項(xiàng)目出現(xiàn)的頻率較高,如在交通領(lǐng)域,多以軌道交通、港口、機(jī)場、高速公路等為主。在公共服務(wù)項(xiàng)目中,醫(yī)院、養(yǎng)老設(shè)施、學(xué)校等項(xiàng)目比較集中。而市政設(shè)施中,污水處理、供熱、固廢處置等出現(xiàn)頻率則是更高。
項(xiàng)目庫中,交通、環(huán)保及公用事業(yè)類項(xiàng)目占比比較大。項(xiàng)目庫中環(huán)保及公用事業(yè)類項(xiàng)目共計(jì)418個(gè),投資金額約2460億元。而交通項(xiàng)目雖然數(shù)量不算多,僅有176個(gè),但卻投資巨大,約為1.27萬億元,占總投資的64.5%。
北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為,隨著PPP項(xiàng)目數(shù)量的增多,采用項(xiàng)目庫管理可以避免“打亂仗”的現(xiàn)象,對涉及不同行業(yè)的項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排,做到項(xiàng)目建設(shè)有條不紊。
“得項(xiàng)目庫者掌話語權(quán)”
事實(shí)上,國家部委層面進(jìn)行PPP項(xiàng)目的公開推介在去年就已實(shí)施。
2014年12月,財(cái)政部推出首批30個(gè)示范項(xiàng)目,總投資為1800億元。相比之下,發(fā)改委此次高達(dá)1043個(gè)項(xiàng)目、總投資規(guī)模達(dá)到1.97萬億元的項(xiàng)目庫,更是將對PPP項(xiàng)目的支持推上了一個(gè)新的高度。
而關(guān)于PPP項(xiàng)目庫的建設(shè),在去年12月初,發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》就要求,各省份發(fā)展改革部門建立PPP項(xiàng)目庫,及時(shí)跟蹤調(diào)度、梳理匯總項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展。從2015年1月起,于每月5日前將PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況,通過全國發(fā)展改革系統(tǒng)縱向網(wǎng)按月報(bào)送至國家發(fā)改委。
“PPP的統(tǒng)計(jì)分析工作對管理部門非常重要。得項(xiàng)目庫者,掌PPP話語權(quán)。”張燎作出評價(jià)。
張燎在接受法治周末記者采訪時(shí)認(rèn)為,項(xiàng)目庫是市場急盼的基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)信息,發(fā)布者對PPP項(xiàng)目的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定,對項(xiàng)目起到隱性背書的作用。“哪個(gè)管理部門推出項(xiàng)目庫,誰就能引導(dǎo)投資人、金融機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)等市場參與者的關(guān)注和追隨。”
“對政府而言,在以此作為行業(yè)管理抓手的同時(shí),公開也有利于政府將壓力轉(zhuǎn)化為動(dòng)力,提升自身工作質(zhì)量。對投資人來說,公開透明降低了信息搜索成本節(jié)省時(shí)間作用,企業(yè)可以通過分析和電話聯(lián)系,篩選過濾不適合自己的項(xiàng)目機(jī)會。金融機(jī)構(gòu)也可以看看自己支持的項(xiàng)目是否在庫中,避免被投資人欺騙。”在張燎看來,PPP項(xiàng)目庫的公開,對于政府和企業(yè)而言都有著不小的好處。
與此同時(shí),張燎指出了PPP項(xiàng)目庫的不完善之處:
數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性有待提高。首批項(xiàng)目庫只有25個(gè)省(市)數(shù)據(jù),湖南、河南、湖北等明顯有多個(gè)項(xiàng)目的省份并未納入其中,使得數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性有所欠缺。
數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度仍然不夠。在公布的項(xiàng)目中,出現(xiàn)了項(xiàng)目60萬元投資額的低級錯(cuò)誤。
項(xiàng)目信息不夠詳細(xì)和完備。前期工作深度、計(jì)劃采購、招商時(shí)間等有著重要價(jià)值的信息仍然欠缺。
而對于進(jìn)入到項(xiàng)目庫中的PPP項(xiàng)目,比起以往,也會因?yàn)轫?xiàng)目庫的公開而受到更多的監(jiān)督。
“項(xiàng)目庫能起到間接督導(dǎo)的作用。進(jìn)入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目,都是關(guān)系地方發(fā)展的重大項(xiàng)目,如果長期得不到簽約又不能采取其他模式建設(shè),會對當(dāng)?shù)匕l(fā)展造成重大影響,不可能入了項(xiàng)目庫就閑置不管。因此,項(xiàng)目庫的建立對地方政府積極尋找PPP合作伙伴也能起到督導(dǎo)作用。”商務(wù)部研究院產(chǎn)業(yè)研究員沈云昌對法治周末記者表示。PPP項(xiàng)目為何簽約率低
在馮俏彬看來,此次項(xiàng)目庫的推出,更多的是展現(xiàn)出發(fā)改委拉投資和保增長的決心。由于PPP項(xiàng)目條件復(fù)雜、實(shí)施周期長等特點(diǎn),其中出現(xiàn)的一些深層次問題,僅僅依靠項(xiàng)目庫并不能得到解決。
盡管地方政府推介的PPP項(xiàng)目總額很高,但真正簽約率卻很低—這已成為PPP項(xiàng)目發(fā)展中繞不開的難題。
民生證券研究院發(fā)布的一份研究報(bào)告稱,43號文(即《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見稿)》,國辦2014年9月發(fā)布出臺)出臺前后,34個(gè)省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬億元的PPP項(xiàng)目。但到目前為止,真正簽約的大約為2100億元,僅占總額八分之一。若據(jù)此粗略計(jì)算,1.6萬億元的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模,實(shí)際簽約落地僅有13%,尚不足總盤子的兩成。
對于PPP簽約率低的原因,無論是從事學(xué)術(shù)研究的馮俏彬,還是多次到地方調(diào)研過的沈云昌,都給出了極為相似的分析:
第一,地方政府知識儲備不足。由于我國PPP模式尚處于探索發(fā)展階段,國內(nèi)成功的PPP項(xiàng)目案例太少,缺乏模仿學(xué)習(xí)的對象。這也導(dǎo)致地方政府的人才和知識儲備不夠,對于操作流程和要點(diǎn)都不夠了解。
第二,缺乏規(guī)范具體的參考標(biāo)準(zhǔn)。對于社會資本而言,在長達(dá)十幾年甚至幾十年的周期內(nèi),如何保證企業(yè)和政府簽訂合同的有效性至關(guān)重要。但一直以來,社會資本參與PPP項(xiàng)目長期面臨著一大風(fēng)險(xiǎn),便是政府缺乏契約精神以及政府換屆導(dǎo)致項(xiàng)目未能如約定進(jìn)行。政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度沒有詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn),在責(zé)權(quán)利方面缺乏參考,不僅地方政府謹(jǐn)慎,企業(yè)也心存疑慮。
第三,重點(diǎn)項(xiàng)目所需的金額較大。地方PPP項(xiàng)目庫里的項(xiàng)目大部分都是屬于當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)項(xiàng)目,所需金額比較大,對參與的企業(yè)要求高,在資金實(shí)力、執(zhí)行項(xiàng)目水平等各方面條件符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)相對比較少。與此同時(shí),改革開放以來,容易掙錢的項(xiàng)目越來越少,盈利點(diǎn)不明顯、項(xiàng)目不穩(wěn)定等因素,都在極大程度上增加了企業(yè)的顧慮。